在市人大常委会立法暨备案审查工作会议上的讲话




(2017年5月23日)

王  宝 海


同志们:

我们召开这次会议,主要任务是贯彻落实全国人大、省人大和市委关于地方立法工作的要求,安排部署市人大常委会2017年立法任务,进一步加强改进我市地方立法和备案审查工作。刚才,崔悦亮同志传达了省设区的市地方立法工作会议精神,班建宁同志宣读了2017年立法计划市政府马树华同志作了讲话,有关单位进行了发言,讲得契合实际,很受启发。下面,就如何做好我市立法和备案审查工作,讲几点意见。

一、肯定成绩,直面不足,切实增强新形势下做好立法工作的责任感、使命感

十二届全国人大三次会议通过修改《立法法》的决定,赋予设区的市地方立法权。2015年7月24日,经省人大常委会批准,我市成为《立法法》修改后,省内首批获得地方立法权的市。随后,我市迅速启动程序法的制定,健全工作机构,充实工作人员,推进地方立法。在市委和市人大常委会党组领导下,经过各方面的共同努力,围绕民生改善、环境保护、河域管理以及智慧城市等方面,制定了四部有质量、有特色、有影响的地方性法规,集中反映了我市生态文明建设和经济社会发展进程,为我市地方立法工作开好局、起好步打下了良好基础。我市做法得到省人大常委会充分肯定,在全省设区的市立法工作会议上作了典型发言。同时,扎实做好规范性文件备案审查工作,全国人大规范性文件备案审查研讨会在我市召开。这些成绩的取得,得益于市委的正确领导和高度重视,得益于市政府及有关部门和法检“两院”的配合支持、通力协作,更得益于全市立法相关工作人员的尽心履职、扎实工作。在此,我代表市人大常委会向大家表示衷心的感谢!

我市地方立法工作虽然取得了一定的成绩,但也存在一些困难和不足:一是立法机关主导作用发挥不够,立法资源不够均衡,立法机关统领立法、主动立法的经验不足;二是法规起草存在部门利益倾向,个别情况下甚至存在揽权推责和重管理轻服务等问题;三是科学立法需深入推进,立法体例和内容重复上位法、文本讲求大而全的现象比较突出,法规起草质量有待进一步提升;四是立法人员和资源保障还存在缺口,队伍建设、业务培训、信息化建设以及经费投入等有待改进;五是法规出台后宣传不广泛、执行不到位,在效果显现上还有待改进;六是备案审查工作存在以收代审、备而不查的现象,实质性审查工作开展不够深入,等等。从这些问题来看,我市地方立法和备案审查工作,与市委的要求、与人民群众对立法工作的期盼相比,还有不小的差距。

未来五年是济宁全面深化改革发展、实现全面建成小康社会、全面转型振兴的关键时期,我们必须认真分析当前改革发展稳定以及法治建设面临的新形势、新要求,充分认识做好立法工作的重大意义,进一步增强责任感和使命感。

(一)加强立法工作,是贯彻落实市委重大决策部署的客观需要。市第十三次党代会对济宁未来五年改革发展作出了全面部署,要求大力实施创新驱动、工业强市、文旅突破、开放带动、城乡一体、生态立市“六大战略”,大力建设淮海经济区中心城市、鲁西科学发展排头城市、转型发展先行城市、弘扬传统文化示范城市、宜居宜业幸福城市“五个城市”。新的发展目标赋予了我市地方立法工作新的使命,对立法工作推动发展、解决实际问题的要求也越来越高,许多重要方面的法规制度还需要进一步健全和完善,比如:构建城乡一体化、推进基本公共服务均等化、建设生态文明示范区、加强历史文化保护等等。因此,立法工作要适应新任务新要求,更好地服从服务于我市经济社会发展,为民生改善、生态保护、文化强市建设等创造更加良好的法治环境。

(二)加强立法工作,是推进济宁经济社会改革发展的内在需要。全面贯彻党的十八大和十八届历次全会精神,大力深化改革,推进我市全面转型振兴,必然带动产业布局调整、环境保护升级、城乡深度融合,由此带来的发展模式变革、社会结构变动和利益格局调整,更迫切地需要加快法治建设予以推动和保障。与此同时,我市都市区融合发展、城乡一体化以及信息化、智能化和工业化深度融合更加深入广泛,也使经济发展、城市建设呈现出一系列新的阶段性特征。这些都要求地方立法工作要更加自觉地回应我市经济社会发展新动向、新课题,更加主动地总结发展经验、巩固改革成果,把创新实践和成功做法上升为地方法规,对改革进程进行前瞻规划和示范带动,更好地发挥立法对于改革发展的引领、推动、促进和保障作用。

(三)加强立法工作,是加快建设法治济宁的重要基础。以习近平同志为总书记的党中央高度重视法治建设,党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定,开启了中国法治新时代。习近平总书记提出科学立法、严格执法、公正司法、全民守法“十六字方针”,确立了全面依法治国的总体思路和根本遵循。立法是依法治国的前提和基础,加强地方立法是依法治市的题中之义和根本内核。市委书记王艺华同志在市第十三次党代会报告中指出,要“加强重点领域地方立法,深化司法体制改革,健全完善覆盖城乡的公共法律服务体系。”用好地方立法权,加强地方立法创新,对于完善法律体系、深化司法改革、优化法律服务具有十分重要的意义。我们要按照依法治国的目标要求和市第十三次党代会的工作部署,进一步加强和改进地方立法工作,更加注重提高立法质量,为建设法治济宁奠定坚实基础。

二、创新理念,改进方法,努力提高地方立法工作质量

当前,立法工作重点不是法规“有没有”、内容“全不全”,而是质量“高不高”、效果“好不好”。要有效解决这一问题,必须牢固树立创新、尽责、提升的工作理念,转变思想,更新观念,改进方法,切实提高立法质量。

(一)确保立法的合法性。加强和改进立法工作,提高立法质量,提升立法效率,首先要坚持依法立法,这是地方立法必须坚持的底线,也是地方立法发挥作用的根本。一要把好合宪合法关。严守“不抵触”、“合宪性”原则,法规案起草部门要严格遵循这一点,特别注意不能违法创设行政许可、行政处罚和行政强制措施。比如,杭州市《道路交通安全管理条例》增加了扣留非机动车并托运回原籍的行政强制措施。最近,全国人大常委会法工委专题进行研究审查,认为违反了行政强制法的有关规定,并要求杭州市进行修改。对此,大家一定要有深刻的认识,切实汲取教训,并在工作中予以准确把握,确保我市地方性法规的制定与修改合宪合法。二要把好权限边界关。认真学习立法法,准确理解设区的市地方立法的权限范围和权力边界。特别要对照学习中共中央、国务院关于城市管理、城市规划、财政事权和支出责任划分的三个文件,科学把握城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项这一特定范围。对实际工作中确实把握不准的立法项目,要加强与有关部门的沟通,及时向省人大常委会法工委汇报请示,确保我市地方立法不违法、不越权。三要把好立法程序关。把握好法规立项、起草、审议、报批等各个环节,严格遵循各项程序性规定和时间节点要求,确保立法程序合法。拟定立法规划、计划要及时征求省人大常委会法工委的意见,防止造成工作被动。

(二)增强立法的精细化。提高立法质量,必须变粗放式立法为精细化立法,使法规条款更加明确具体,确保地方性法规可执行、可操作、能落地、有实效。一是突出立法的精准性。根据解决本地实际问题的需要,对上位法原则性规定予以细化和补充,确保法律、法规在本行政区域得到遵守和执行。要摒弃“大而全”的落后思想,树立“少而精”的立法理念,在项目确定上坚持急需急用,在内容摆布上坚持突出特色,在责任规定上突出解决问题,在条款设计上坚持务实管用,实现立项选题上精准、制度设计上精准、权利维护上精准、责任落实上精准,真正做到立良法,达善治,出精品,管长久,力戒大而化之,防止照搬照抄。二是突出立法的创新性。突出地方特色,富含创新精神,地方性法规才有生命力,才能实现地方立法的初衷。地方立法要敢于破除体制障碍,勇于触及本地热点难题,提出富有前瞻性、预见性的解决方案,适应形势变化,符合党委要求,回应群众期盼,契合济宁实际,在城乡规划、文化保护、城乡发展和都市区融合等方面主动引领,努力为深化改革留出空间,力戒人云亦云,防止内容重复。三是突出立法的科学性。要从立法工作实际和规律出发,仔细研究,深入论证,认真把关,把有限的立法资源配置好,常委会法工委和有关专门委员会要坚持源头把关,坚持“提前介入、项目管理”的模式,科学筛选和安排立法项目。立法计划一旦制定,就要严格执行,不能轻易变动。在坚持实行法规草案二审制基础上,实行重要法规草案隔次审议制度,保证审议人员调研时间,使调研更加全面、论证更加深入、协调更加充分、修改更加细致,法规文本更加规范,权责划分更加科学。凡属于政府职权范围内的事项,由市政府协调解决,市人大常委会有关部门在审查审议时原则上不再协调。

(三)扩大立法的开放度。地方立法要坚持开门立法、民主立法,增加透明度、扩大开放度一要完善地方立法“五位一体”工作格局。党的路线方针政策是法的灵魂,法是党的路线方针政策的制度化、规范化和程序化。在立法工作中要坚决贯彻中央、省委和市委的重大决策部署,坚持和健全立法重大事项、重大问题向党委请示报告制度,明确请示报告的范围,规范请示报告程序,进一步健全完善党委领导、人大主导、政府协同、各方配合、公众参与的“五位一体”的立法工作体系,完善立法工作长效机制二要拓展群众有序参与地方立法途径。地方立法要坚持来自人民、为了人民,做到扎长根、接地气。要充分发挥基层立法联系点、立法咨询员的意见收集和智力支撑作用,注重发挥人大代表联系群众、反映民意的主体作用,多层次、多方位、多渠道地摸底情、听真情。要坚持实行听证会、论证会、座谈会制度,直接听取基层干部和群众的意见,在立法中确保公民的权利与义务相平衡,确保行政机关管理与服务相平衡。三要健全地方立法意见反馈协商机制。广泛听取并认真对待各方面意见,对于立法中的重大问题、意见分歧较大的问题,要建立意见及时反馈制度,并会同有关部门和人员,在深入研究的基础上加强沟通协商,达成共识,形成合力。

三、健全制度,规范运作,全面增强备案审查工作实效

规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大的一项重要法律监督职权,是维护中央权威、维护法制统一、维护群众利益的基本制度。十八届四中全会提出:“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。”新形势下,如何避免和解决“红头文件”过多过滥,以言代法、以文代法的问题,需要我们在原来工作的基础上,发挥制度体系和工作机制的指导、统领作用,规范、改进备案审查流程,切实增强备案审查工作实效。

(一)进一步健全备案审查制度。要依据省人大常委会《规范性文件备案审查规定》和市人大常委会《规范性文件备案审查办法(试行)》有关规定,研究改进和完善有关备案审查制度,健全工作机制,为开展备案审查工作提供协调、统一、明确的规范。要进一步明确规范性文件备案审查范围,按照“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求,实现备案审查全覆盖;要进一步健全备案审查电子登记、领导批办、分头送审、联合审查等制度体系,确保备案审查工作有章可依,有制可循;要进一步完善备案审查工作程序,制定并公布备案审查流程图,明确发文报送、收文登记、初审呈报、领导批办、文件送审、意见反馈、实质审查、督促纠正、依法撤销和执行反馈等具体环节和时限要求,确保主动和被动审查启动合法、程序严谨、监督有效;要进一步细化备案审查的审查标准,将合法性、合理性和程序性审查全部纳入,努力实现范围全覆盖和内容全覆盖的有机结合。

(二)进一步加强工作机制建设。常委会备案审查机构要建立与发文机关间的沟通机制,针对备案审查工作中的难点重点问题、意见分歧较大的条款加强研究协调,力求找到既合理又可行的解决方案。要完善常委会各工作机构之间的协作机制,发挥各自优势,做到既分工明确、职责清晰,又密切配合、前后衔接。法工委要充分发挥组织协调和参谋助手作用,保证备案审查工作整体推进、运转有序。要建立与县市区人大常委会的联系指导机制,及时听取工作汇报,加强工作指导,扩大工作参与,共同推动全市备案审查工作深入开展。市人大常委会经过全面考察,确定任城区、邹城市、泗水县为规范性文件备案审查工作示范点,通过示范带动,推动备案审查工作点上突破,面上开花。要建立备案审查与地方立法衔接反馈机制,把审查中发现的问题及时反馈到地方立法调研、法规草案起草、审议等环节,对于内容完善、条款科学的规范性文件,在时机成熟时,纳入立法计划,转为立法项目,实现备案审查与立法工作的有效衔接、相互促进。

(三)进一步强化纠错刚性力度。按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则,加大工作力度,进一步发挥专门委员会的审查职能。继续发挥沟通协商机制在纠错方面的重要作用,同时加强沟通协商后的督办工作力度,发现存在违宪违法问题的,推动向制定机关提出书面审查意见、研究意见制度化、常态化、规范化,强化审查意见、研究意见的效力。对于同宪法和法律相抵触的规范性文件,经过沟通协调后制定机关仍然不予纠正的,按照四中全会的要求,坚决依法予以纠正或者撤销,解决“法”出多门、政出多门的问题,维护国家法制统一。

四、立足全局,统筹兼顾,扎实推进立法计划和五年规划组织实施

市人大常委会2017年立法计划,是在广泛征集立法项目建议、深入调查研究,反复协调、仔细推敲的基础上形成的,凝聚了方方面面的智慧和力量。市委对此高度重视,专题研究并批复。五年立法规划征求意见已经结束,待主任会议研究并提请市委批准后实施。我们要按照立法计划、规划确定的目标任务、项目分工和时间步骤,精心组织,周密安排,扎实做好实施工作。

(一)加强组织领导,落实工作责任。今天参加会议的各有关单位都要按照市委、市人大和市政府的要求,把落实立法计划、规划列入本单位的工作日程,放在突出位置来抓。要建立主要领导负总责、分管领导具体抓的工作责任制,及早作出安排,做到任务、组织、时间、责任、经费“五落实”,特别是立法调研、草案起草、征求意见、法制审查、提交市政府常务会议讨论、提请市人大常委会审议等环节,每一个步骤的推进措施和工作责任都要具体化,保证高质量地完成法规草案起草任务。

(二)严守时间安排,严格计划执行。去年立法实践中,个别单位立项时争先恐后、立项后不紧不慢,时间节点把得不紧不严,影响了法规草案审议进度。今后有立法任务的各相关部门要强化法规起草和送审的时间观念,保证按规定时间提交审议,对于因特殊原因,不能按期完成起草任务的情况,要向市人大常委会主任会议写出书面说明,解释原因;对于预备调研的项目,有关单位也应适时作出安排,明确目标要求,扎实做好调研论证工作,条件成熟的,也可以提请市人大常委会审议;对于规划类项目,也要提前准备,早打算、早动手。

(三)创新方法途径,提高法规质量。除继续坚持和完善以政府有关部门为主起草法规草案的做法外,要积极探索法规起草的新办法、新渠道、新途径,注意发挥立法机关工作机构、政府有关职能部门和大专院校及专家学者的作用。各专门委员会、常委会工作机构要制定法规初审工作计划,做好立法调研,对法规草案的必要性和草案中涉及的专业性、技术性和操作性问题进行可行性研究,提出审查意见。法制委员会要切实履行统一审议职能,认真研究各方面的意见,着重对法规草案的合法性、合理性、规范性进行把关,切实提高审议审查质量。

(四)坚持立行并重,推动贯彻实施。要针对法规草案立项、起草、审议、通过等不同阶段,采取新闻发布会、答记者问、专访、发表文章、编写法规释义等形式,妥善回应社会关切。要加大地方性法规的宣传贯彻力度,列入普法宣传规划,落实部门普法责任制,按照“谁执法、谁普法”的要求开展法规执法宣传,营造良好舆论氛围。要建立地方性法规执行监督机制,对实施一年以上的法规,要进行执法检查,执法部门要报告年度执法情况;对实施三年以上的法规要进行立法后评估,进一步推进法规的贯彻执行。

(五)加强能力建设,打造过硬队伍。要按照政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良、勤政廉洁的目标,打造过硬立法队伍,不断提升立法工作能力和水平。要通过培训进修、基层调研、挂职锻炼、理论研讨、外出考察等多种途径,创造有利条件,大力提升立法工作队伍的政治水平、业务能力和综合素质。要全面规划立法工作队伍建设,主动向市委报告立法工作队伍建设情况,在市委的领导下,加强立法工作机构建设,推动备案审查委员会的设立和建设,为地方立法工作提供有力的组织保障。要完善立法工作人才选拔任用、激励保障等机制,为优秀立法工作人才脱颖而出创造有利制度环境,对于队伍中政治坚定、德才兼备、实绩突出的优秀人才要高看一眼、厚爱一层,发现培养、及时重用。

同志们,实施立法计划、规划,做好备案审查工作,提高立法质量和立法工作水平,是摆在我们面前的光荣而艰巨的任务。我们要在市委和市人大常委会党组的领导下,增强进取意识、机遇意识、责任意识,进一步解放思想,创新机制,齐心协力,真抓实干,推动地方立法和备案审查工作不断与时俱进,以优异成绩迎接党的十九大胜利召开,为我市改革发展作出新的贡献!




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