新形势下设区的市地方立法若干问题探析




宋永放

 

在中央全面推进依法治国,《立法法》做了重大修改的新形势下,地方立法工作迎来了宝贵的历史机遇,对进一步激活地方改革发展活力、提高地方治理法治水平乃至完善国家法律体系等都具有深远影响。赋予设区的市地方立法权是新形势的一个重大特点,是我国民主法治建设和全面推进依法治国的一件大事,也是中央赋予地方更多社会治理权的重要体现。随之而来,设区的市地方立法工作就需要面对许多问题,机遇与挑战并存。

一、设区的市地方立法工作面临的新形势

(一)地方立法主体大量扩容

此次《立法法》修改的一个焦点,就是全面赋予设区的市地方立法权,从以往49个较大的市,全面扩容至所有284个设区的市。地方立法主体扩容,对于解决地方政府在城市经济发展和社会管理过程中遇到的新情况和新问题大有裨益。可以预见,大批高质量地方性法规的制定和实施,对于改善环境质量、提高城市管理水平、促进城市经济社会健康可持续发展,都将具有积极意义。对于设区的市而言,地方立法主体大量扩容毫无疑问是一个重大机遇,但与此同时立法能力、立法水平能否与机遇相匹配,能否满足经济发展和社会管理的需要也值得我们思考。

中国法学会常务副会长陈冀平认为,《立法法》修订,最核心的要义是提高立法质量,完善相关制度,要确保出台的每一项法律都要符合中国的实际,都要适合社会发展面临的形势要求,以及社会发展的规律。也就是说,我们立的法必须是良法,良法是善治的前提。法要立得住,要行得通,要真管用。

(二)地方立法权限明确界定

《立法法》在进一步扩大立法权主体的同时,相对收缩了设区的市制定地方性法规和地方政府规章的权限范围。《立法法》修改前,49个较大的市的地方立法权实际上是没有设定边界的,除了法律专属保留事项之外基本上都可以,包括自主性立法,实施性立法、先行先试性立法等。为了防止立法权泛滥,防止冲突、交叉,造成立法权限不清,相互侵占立法权,对过去包罗万象的较大的市地方立法权予以适当回收,地方立法主体的扩张和立法权限的收缩,既回应了地方立法的需求,也体现了一种中央和地方的事权平衡。因此,设区的市在这种普惠制的限量放权中,想要真正实现地方立法的平稳过渡和有效承接,充分发挥引领和推动地方经济社会发展的作用,必须明确界定地方立法权限。

《立法法》第七十二条规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。”尽管《立法法》作了列举式规定,由于立法技术原因,对地方立法权下放的权限范围仍然具有高度概括性和不确定性。

(三)人大主导作用更加突出

党的十八届四中全会提出,“健全有立法权的人大主导立法的体制机制,发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。”这是党从建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的总体目标出发,在新的历史起点上发挥立法的引领和推动作用的一项重要的制度设计,对坚持党的领导、完善和发展人民代表大会制度、推动国家治理体系和治理能力现代化,全面推进依法治国具有重大意义。

《立法法》第五十一条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用。”地方人大及其常委会在立法中的主导作用,主要体现在通过立法规划、年度立法计划等形式,加强对地方立法工作的统筹安排,组织起草综合性、全局性、基础性的法规草案和加强对法规草案的审议。

(四)代表主体地位更加凸显

十八届四中全会提出,健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度,增加人大代表列席人大常委会会议人数,更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。《立法法》第十六条规定,常务委员会依照前款规定审议法律案,应当通过多种形式征求全国人民代表大会代表的意见,并将有关情况予以反馈;专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研,可以邀请有关的全国人民代表大会代表参加。

二、设区的市地方立法工作必须坚持党的领导

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,也是社会主义法治最根本的保证,更是设区的市行使地方立法权必须坚持的原则。坚持党领导地方立法工作,就必须牢固树立政治意识,主动适应改革发展的需要,围绕中心,服务大局,健全党领导立法的各项制度,发挥人大常委会党组在人大立法工作中的领导核心作用,强化组织保障,确保党领导立法工作落到实处。

(一)党领导地方立法工作,要适应改革发展的需要。立法工作要适应改革发展的需要,充分发挥引领和推动作用,必须满足两个方面的条件。一方面,党在谋划改革决策时,要特别关注与立法决策的关系,要特别考虑与法律法规的关系,确保改革决策与立法决策相衔接,改革措施于法有据;另一方面,地方立法机关在立法时,要考虑与改革决策的关系,要适应改革发展的需要,确保改革依法有条不紊地持续推进。这既要求党增强法治意识,培养用法治思维思考问题、解决问题的能力,并及时提出法规的立、改、废意见和建议。同时也要求立法机关增强服从中心和服务大局的意识,关注和掌握本地改革创新思路,及时研究论证现有法规的适应性,并根据需要及时启动相关法规的制定、修改和废止程序。

(二)党领导地方立法工作,要建立和完善制度措施,实现制度化、规范化。建设社会主义法治国家,必须坚持党在宪法和法律范围内活动的原则,党对立法工作的领导也须有章可循,不能仅遵循惯例或习惯性做法,同样需要坚持法治思维、法治原则、法治方式,实现党对立法工作领导的制度化、规范化、程序化。同时,完善党委领导立法事项的决策程序,党委对立法工作的领导是组织行为和集体行为,有关立法决策应当经过集体研究。

(三)党领导地方立法工作,要加强组织协调,保障人大充分依法行使立法权。党的十八大报告指出,要支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法职权,加强立法工作组织协调。这既是今后一个时期人大立法工作的主要任务和工作重点,也是对加强和完善党对立法工作领导的新要求。人大及其常委会是法定立法主体,加强和完善党对立法工作的领导,要充分尊重和保障立法机关依法行使法定职权。

(四)要切实发挥人大常委会党组作用,积极主动争取党对立法工作的领导。党对立法工作的领导,是通过人大常委会党组来实现的,人大常委会党组处于连接党和立法机关之间的枢纽地位,党组能否充分发挥作用,关系到党对立法工作的领导能否充分得以实现。一方面,人大常委会党组要确保党委的改革决策和方针政策及时有效转化为法规提案,确保改革措施的合法性、有效性,另一方面,要将通过立法过程了解到的社情民意准确地形成代表人大及其常委会的意见,及时传递给党委,供党委在改革决策时研究参考,以凝聚社会共识,增强改革措施的科学性、可操作性。理顺人大常委会党组与主任会议、常委会会议的关系,厘清各自的权力边界,既支持和保障人大及其常委会发挥法定职能作用,又发挥党组的领导核心作用,做到既尽职尽责,又不包办代替。对于事关全局性的重要事项,需提请党组会议讨论,由党组提出原则意见后再提请主任会议讨论决定。完善人大常委会党组议事规则,除研究、讨论年度立法计划的指导思想和原则意见外,增加讨论、研究重要法规草案中的关键条款或对常委会审议中分歧较大的问题提出原则意见,研究、讨论人大常委会贯彻落实党委重大决策部署的实施意见。人大常委会党组可通过工作汇报请示等形式,向党委反映立法工作中需要决策的重大方针政策以及立法工作中遇到的重大问题,不断增强坚持党领导立法的思想自觉和行动自觉。

(五)健全党领导立法工作的机构,加强党领导立法工作的组织保障。建议党委明确专门机构归口负责领导地方立法的具体事务,负责对地方立法的指导、协调和联系工作,如对立法规划、计划进行协调,指导人大围绕党的中心工作确定立法项目。

以我市为例,《济宁市人大常委会2017年立法计划》已于4月经中共济宁市委批准,2017年立法计划的意见征集、论证评估、计划编制、项目确定乃至时间安排都紧紧围绕市委重大决策,自觉服务全市经济社会发展大局,思想和行动上都体现了高度的政治敏感性和自觉性。2016年立法计划的编制,重点立法项目的确定和立法中重大问题的处置都及时主动地向市委汇报请示,自觉把立法工作置于党的领导之下,去年市委先后6次听取立法工作汇报。我市自2015年8月获得地方立法权以来,始终保持高度的政治责任感,坚持问题导向,勇于开拓创新,共制定5部地方性法规,涉及城乡建设与管理和环境保护两个方面的地方立法事项,有效调整了多个领域的社会管理关系,促进了生态文明建设,在一定程度上也引领了城市建设和管理模式的创新,有力地推动我市经济社会文化等各项事业快速向前发展。

三、设区的市地方立法工作必须发挥人大的主导作用

党的十八届四中全会提出,“健全有立法权的人大主导立法的体制机制,发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。”这是党从建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的总体目标出发,在新的历史起点上发挥立法的引领和推动作用的一项重要制度设计,对坚持党的领导、完善和发展人民代表大会制度、推动国家治理体系和治理能力现代化,全面推进依法治国具有重大意义。

(一)准确把握主导作用的主体

1.充分发挥人民代表大会的作用。宪法和法律对人大与人大常委会的立法权限没有明确划定,法规草案提交代表大会审议,需要完成更多程序,增加相应工作量,一般都由常委会审议通过,人民代表大会制定的地方性法规不多,立法权基本虚置。为改变人民代表大会立法权虚置的状况,地方人大常委会在编制五年立法规划和年度立法计划时,应当超前谋划、统筹考虑,选择几件关系经济社会发展大局、关系人民群众切身利益的法规草案,交由人民代表大会审议通过,发挥人民代表大会在立法中的重要作用。

2.充分发挥人大常委会的作用。作为审议法规的主体力量,人大常委会应当加大对立法工作的组织协调力度,妥善处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益、共同利益与群体利益等关系,把握好立法的必要性、可行性和立法时机,提高立法规划计划的科学性、合理性,避免出现地方性法规抵触上位法和相关法规之间的不协调。

3.要充分发挥人大代表的作用。包括常委会组成人员在内的人大代表是国家权力机关组成人员,代表人民行使职权,地位崇高、责任重大、使命光荣。在立法项目安排中,要充分考虑常委会组成人员对立法项目安排的意见,认真听取对已确定立法项目的意见。在具体的立法工作中,要加强与常委会组成人员的联系,保持立法信息的畅通,保障充分行使立法权力,参与具体制度设计。法规审议过程要加大常委会组成人员立法工作参与度,有效提高法规审议质量。去年我市在制定《济宁市大气污染防治条例》过程中,常委会组成人员提出,在新建绿化工程时应选用不易产生飞絮的绿化树木,现有绿化树木如易产生飞絮应制定计划逐步更换。接到建议后,法工委高度重视,并会同市法制办、有关部门立即开展论证,广泛征求社会各界意见,经过科学论证和广泛征求意见,认为该建议符合我市的实际情况,反映了市民群众的诉求,体现了济宁的地方特色,同时也体现了开门立法、民主立法的基本原则。《济宁市大气污染防治条例》第十六条和第二十五条对散煤的销售、燃用和对畜禽养殖场、屠宰场建设区域等限制性规定的做出也得益于包括常委会组成人员在内的人大代表提出的合理化建议。

4.发挥有关专门委员会和法制委员会的作用

各有关专门委员会组成人员大都具备较强的专业素质,在相关领域的管理工作经验丰富,专门委员会先行审议可以对有关法规案做深入而准确的分析和判断,据此提出的审议情况报告更具专业性和说服力。先行审议有利于确保法规草案质量,提高地方立法工作效率,应高度重视充分发挥各有关专门委员会先行审议的作用。

法制委员会履行对地方性法规草案统一审议的职责,是地方立法的重要环节、必经程序,立法质量的高低与统一审议直接相关。一是统一审议有利于维护法制统一。坚持社会主义法制统一,是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求。坚持法制统一,就是要坚持依宪立法,贯彻宪法精神、遵循宪法原则、执行宪法规定,制定的地方性法规与宪法、法律、行政法规保持一致;坚持法制统一,还要地方性法规之间相衔接,避免出现相互矛盾、相互抵触问题,统一审议是维护法制统一的重要保障。二是统一审议有利于解决立法重点难点问题和矛盾焦点问题。地方性法规是调整社会关系的,说到底,是调整社会利益关系的。在立法中,各地方、各部门、各方面的利益诉求都会反映到立法中来,都会从各自的角度考虑问题,也会存在不同意见和看法,这是必然的、正常的,就需要统一审议,把各种意见汇总研究分析,协调各方面的意见,尽可能达成共识,提出解决方案。三是统一审议有利于统一立法技术规范。统一立法技术规范是提高立法质量的重要环节。为了确保法规质量,需要地方性法规在体例结构、内容表述、语言文字、文本格式等立法技术上统一规范,这也需要通过统一审议环节严格把关。

三十多年来国家层面的立法实践和十多年来地方层面的立法实践表明,坚持先行审议和统一审议,把有关专门委员会的“专”的优势和法制委员会的“统”的功能结合起来,同心协力,密切配合,是加强立法工作,提高立法质量的一项成功经验。

5.要充分发挥法工委的统一组织协调作用。

法工委是专门的立法工作机构,发挥好法工委的作用,是发挥好人大主导作用的关键,也是提高地方立法质量的重要基础。法工委在人大常委会立法工作中承担着具体且重要的事务性工作,要进一步完善立法机制、创新思路举措,提升立法工作科学化、民主化水平。 要积极探索并逐步建立完善包括立法案卷移送、立法调研、法规草案意见征求及意见反馈工作等在内的多项立法信息收集和处理机制。完善立法协调和决策机制。此外,还要建立科学的法规草案修改机制,提升对立法建议的处理水平。2017年5月,为了做好《济宁市城市绿化条例》(草案)的起草工作,组织召开了《济宁市城市绿化条例》立法工作协调小组会议,市人大、市政府,市政府法制办和有关起草部门的负责同志参加,会议听取了条例起草工作情况汇报,对下步工作进行了安排部署,对重点难点问题进行了集中研判会商,为保障法规起草、审议工作顺利进行,高质量完成立法任务打下了坚实的基础,在探索完善立法协调和决策机制的道路上迈出了坚实的一步。

(二)正确理解主导作用的内涵

一是立项主导,科学编制立法规划和年度立法计划。什么立法项目能立,什么不能立,事关经济社会发展大局,事关立法的质量和效益。设区的市人大及其常委会一定要在同级党委的领导下切实把握好立法项目的主导权,对各方提出的立法项目要进行通盘考虑,总体设计,认真论证,科学选择,主导好立法的五年规划和当年的立法计划。要强化立法规划和立法计划的严肃性和权威性。原则上未进立法规划的立法项目,一般不列入年度立法计划,未列入年度立法计划的立法项目,一般不进入立法程序。

二是起草主导、要依法提前介入法规起草工作。《立法法》第五十三条“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作”,结合第七十七条之规定,地方人大及其常委会应当提前参与有关方面的法律草案起草工作,这即是权力,更是义务。

对于由政府部门单位起草的法规草案要提前介入依据,要参加法规起草论证会、听证会、座谈会以及调研活动;要参与研究法规草案、立法说明及有关参考资料,把握起草法规草案的重点、难点及拟解决的主要问题;要对法规草案的合理性、合法性和立法技术等问题提出初步建议以及其他需要提前介入的工作。

人大有关专门委员会、法工委要强化与法案起草单位的沟通联系,提前介入起草工作,掌握法案起草的进展,督促和指导起草单位树立大局意识和全局观念,防止部门利益影响立法,提高法规草案的质量,推动其按时提请审议。

三是审议主导、要敢于担当,努力沟通协调。要紧紧围绕提高立法质量,着力解决立法中涉及的重点难点问题。对于法规案审议中遇到的分歧意见较大的难点问题,既要加大沟通协调力度,努力取得共识,又要勇于担当,敢于拍板,确保制度设计科学,确保法规及时出台。

四是宣传主导、要重视宣传抢占舆论高地。舆论导向影响着社会对法规的理解和实施。要努力做到每件法规出台时,都通过媒体及时做出说明和解读,使社会各方面正确理解立法的背景、目的和意义,准确把握法规的内容和要求,为法规的正确适用和自觉遵守创造良好环境,防止对法规的片面理解和解读误导。

四、地方立法工作者要甘于奉献,具备匠心

(一)立法工作者应恪守职业道德,甘于奉献

人大机关的立法工作者需要奉献精神,要有既能吃苦又能吃亏、既能受累又能受气的胸襟、肚量和格局,既能默默无闻做事,又能不计名利勇于担当。立法从技术层面而言确实是个“苦差事”,既需要积极的心态、发达的头脑、充沛的精力,还要求深厚的法律素养、高超的语言技巧,扎实的文字功底,也正因如此,只有具备无私的奉献精神和乐于吃亏的的胸襟,才能具有这份担当,才能坐得住“冷板凳”,耐得住清贫和寂寞;才能高标准、严要求,立出精品,立出“良法”。只有甘于奉献,才会有志存高远的追求、心无旁骛的定力、心系天下的气度,从事立法工作才会有底气、勇气、志气;才能做到甘居幕后、甘为人梯、不计名利,当个无名英雄,为党委决策当好参谋助手、提供服务保障。

(二)立法工作者应加强能力建设,具备匠心

做好立法工作仅凭满腔热忱远远不够,立法是一门科学,立法与执法、司法以及法律理论研究的视角都不同,它比理论研究更加接近实际、又比司法实践更接近理论,立法工作对能力水平的要求更高,立法人既要是通才,又要具备法律专长,能做到各方面都拿得起来很不容易,需要下苦功夫。全面推进依法治国,实现良法善治,必须大力加强立法工作队伍建设和立法工作者的能力建设,提高立法工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准。要了解最新的形势,掌握最新的立法技术,要紧跟时代潮流,在学习实践中锻炼成长,在学习实践中总结提高,切实提升遵循规律、发扬民主、协调沟通和凝聚共识的能力。

1、要精准立法。精准立法要求立法工作和立法工作者要立足地方实际,突出问题导向,坚持实事求是,注重内容创新,不照抄照搬,不搞立法攀比,着力增强地方立法的实用性,要做到有特色、可操作。必须结合本地的实际情况,遵循发展规律,搞准需要立什么法,不需要立什么法,什么法该立,什么法不该立,精准确定立法项目,使其切实符合本地实际需要,具有本地特色,而不能脱离本地实际情况,盲目地去和其他地方搞攀比,甚至是相互照抄照搬,那就真可能是“法立而民乱,事剧而功寡”,就失去了中央赋予地方立法权的意义。

2、要精确立法。精确立法要求聚焦热点、难点。地方立法工作更应关注本地的实际情况,准确把握问题的特点和规律,以具体可行的实施方案体现地方立法效果。要加大向社会领域倾斜的力度,进一步强化政府的公共服务职责,努力平衡权力与义务、权力与责任、需要与必要、公平与效率等重要法律关系和价值追求,以立法促进公平、正义等社会主义核心价值的实现。

3、要精细立法。精细立法要求立法工作者要具备严谨认真的态度。法是给国家和社会立规矩的,立法关系国家长远利益,来不得半点马虎,必须认真、认真再认真。“慎易以避难,敬细以远大”。对立法中涉及的重大问题必须深入调查研究,反复比较分析,勤于思考,勇于较真,不怕麻烦,大到制度设计是否符合规律、符合实际,能否可执行、可操作,小到一个法条、一个表述、一个标点,都要反复拿捏、字字掂量。要坚持高标准严要求,坚持“取法乎上”,既要定法条,更要明法意。对于自己出手的东西,无论是法律法规还是文件文稿,都要经得起考问,经得住推敲。要敢于担当,敢于坚持原则、顶住压力、保持定力,自觉抵制立法工作中的部门化倾向和地方保护主义,做到一丝不苟、精益求精,努力使通过的每一部法律法规、经办的每一项工作都成为精品。

 (作者系济宁市人大常委会法制工作委员会科员)

 



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